Entenda quando o servidor público pode entrar na Justiça por progressão funcional atrasada, cobrar diferenças retroativas e contestar a demora da Administração
Introdução
A progressão funcional representa o avanço do servidor dentro da estrutura remuneratória de sua carreira.
Normalmente, ela ocorre após o cumprimento de determinado período de efetivo exercício, chamado de interstício, e de outros requisitos, como avaliação de desempenho, participação em capacitações ou obtenção de titulação.
O problema surge quando o servidor cumpre todas as exigências, mas continua recebendo a remuneração correspondente ao padrão anterior porque a Administração não realizou a avaliação, não concluiu o processo ou não publicou o ato de progressão.
Essa demora pode provocar prejuízos mensais e repercutir em outras parcelas remuneratórias. Quando a situação não é solucionada administrativamente, é possível avaliar o ajuizamento de ação judicial.
O que é progressão funcional?
A progressão funcional é a passagem do servidor para o padrão ou nível de vencimento imediatamente superior dentro da mesma classe da carreira.
Ela não deve ser confundida com promoção. Em regra, a progressão ocorre dentro de uma mesma classe, enquanto a promoção representa a passagem para uma classe subsequente.
Os requisitos variam conforme a legislação aplicável ao cargo. Podem ser exigidos:
- cumprimento de interstício mínimo;
- aprovação em avaliação de desempenho;
- conclusão do estágio probatório;
- participação em cursos de capacitação;
- obtenção de titulação acadêmica;
- inexistência de determinados afastamentos;
- apresentação de requerimento ou documentação específica.
Por isso, a análise deve começar pela lei da carreira, pelo estatuto local e pelos regulamentos internos do órgão.
Quando a progressão pode ser considerada atrasada?
A progressão pode estar atrasada quando o servidor já cumpriu os requisitos legais, mas:
- o processo administrativo não foi instaurado;
- a avaliação de desempenho não foi realizada;
- o pedido permanece sem decisão;
- o ato foi publicado com data incorreta;
- os efeitos financeiros começaram depois da data prevista em lei;
- a Administração alegou falta de orçamento;
- houve indeferimento baseado em requisito não previsto na legislação;
- o servidor foi enquadrado em padrão inferior ao devido.
No âmbito federal, a Lei nº 9.784/1999 estabelece que a Administração tem o dever de decidir expressamente as solicitações apresentadas pelos interessados. Encerrada a instrução do processo, a decisão deve ser proferida em até 30 dias, admitida prorrogação por igual período mediante motivação expressa.
Além disso, a Constituição assegura a duração razoável do processo tanto na esfera judicial quanto na administrativa.
O servidor precisa esperar indefinidamente?
Não.
A Administração pode precisar de tempo para conferir documentos, realizar avaliações e verificar o cumprimento dos requisitos. Contudo, não pode manter o processo indefinidamente sem decisão, especialmente quando a demora provoca prejuízo remuneratório continuado.
O servidor deve acompanhar o procedimento e registrar formalmente os pedidos de andamento. É recomendável apresentar requerimento escrito solicitando:
- conclusão da avaliação;
- decisão expressa;
- publicação da progressão;
- correção da data de vigência;
- pagamento das diferenças retroativas.
O protocolo administrativo ajuda a delimitar o objeto da controvérsia e comprova que a Administração teve ciência da pretensão.
Leia também: Servidor Público: Avaliação Injusta e Promoção Negada – Saiba Como Garantir Seus Direitos
O que o STJ decidiu sobre a progressão funcional?
O principal precedente é o Tema Repetitivo nº 1.075 do Superior Tribunal de Justiça.
Nesse julgamento, o STJ estabeleceu que é ilegal deixar de conceder progressão funcional ao servidor que preencheu os requisitos legais, ainda que o ente público tenha ultrapassado os limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para o Tribunal, a progressão:
- constitui direito subjetivo quando os requisitos legais estão preenchidos;
- decorre de determinação legal anterior;
- não depende de conveniência administrativa;
- não pode ser impedida apenas por restrições orçamentárias;
- não se confunde com aumento geral ou reajuste remuneratório.
O STJ também afirmou que o ato de concessão da progressão é simples e vinculado. Isso significa que a Administração não possui liberdade para negar o direito por razões de oportunidade quando o servidor já cumpriu as condições previstas na legislação.
A Administração pode alegar falta de orçamento?
Não como único fundamento para negar a progressão.
No Tema nº 1.075, o STJ explicou que a progressão não representa a criação de uma nova vantagem remuneratória. O aumento decorre da aplicação de uma estrutura de carreira previamente instituída por lei.
Por essa razão, a ultrapassagem dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal não elimina o direito do servidor que já cumpriu os requisitos legais.
A Administração deve adotar as medidas de gestão fiscal previstas em lei, mas não pode transferir ao servidor o prejuízo decorrente da falta de planejamento orçamentário.
A ausência de avaliação de desempenho impede a ação?
Depende do motivo pelo qual a avaliação não foi realizada.
Quando o servidor se recusa a participar do procedimento, deixa de entregar documentos ou não cumpre uma obrigação que estava ao seu alcance, pode não existir direito imediato à progressão.
A situação é diferente quando a própria Administração deixa de realizar a avaliação.
O servidor não deve ser prejudicado por uma omissão atribuível exclusivamente ao órgão público. Há precedentes reconhecendo que a inércia administrativa na realização da avaliação não pode impedir indefinidamente o desenvolvimento na carreira quando os demais requisitos estão comprovados.
Em julgamento envolvendo professor do magistério federal regularmente afastado para mandato eletivo, o STJ também afastou a exigência de avaliação de desempenho porque seu cumprimento era materialmente impossível naquele período. O Tribunal entendeu que não se pode impor ao servidor uma obrigação inexequível.
Isso não significa que toda avaliação possa ser dispensada. É necessário verificar:
- o que determina a lei da carreira;
- quem tinha a responsabilidade de iniciar a avaliação;
- se existiam elementos objetivos sobre o desempenho;
- se o servidor colaborou com o procedimento;
- se a omissão foi exclusivamente administrativa.
Os efeitos financeiros são retroativos?
Podem ser, mas a data deve ser definida de acordo com a legislação específica da carreira.
Não existe uma regra única aplicável indistintamente a todos os servidores.
Em algumas carreiras, a lei estabelece que os efeitos financeiros começam na data em que o servidor cumpre o interstício e os demais requisitos. É o que ocorre, por exemplo, no magistério federal: a Lei nº 12.772/2012 determina que os efeitos financeiros da progressão e da promoção se iniciem na data do cumprimento das exigências legais.
Em outras carreiras, a legislação pode estabelecer datas fixas ou critérios próprios para o início dos efeitos financeiros.
No Tema Repetitivo nº 1.129, relativo aos servidores da carreira do Seguro Social, o STJ reconheceu que a legislação pode estabelecer uma data para os efeitos financeiros diferente da data de ingresso do servidor na carreira. O Tribunal também reconheceu, naquele contexto específico, a exigibilidade de diferenças remuneratórias retroativas.
Portanto, a pergunta correta não é apenas se a progressão foi publicada com atraso, mas:
Em qual data a legislação da carreira determina o início de seus efeitos funcionais e financeiros?
Se a Administração publica o ato meses depois, mas a lei fixa os efeitos na data do preenchimento dos requisitos, o servidor pode requerer o pagamento das diferenças referentes ao período de atraso.
O que pode ser pedido na ação judicial?
Dependendo do caso, a ação pode buscar:
- reconhecimento do direito à progressão;
- determinação para conclusão do processo administrativo;
- realização da avaliação de desempenho;
- correção do enquadramento funcional;
- retificação da data de vigência;
- inclusão do novo padrão no contracheque;
- pagamento das diferenças remuneratórias;
- reflexos nas parcelas calculadas sobre a remuneração, quando previstos no regime jurídico;
- correção monetária e juros legais.
A pretensão deve ser construída conforme a origem do problema. Uma ação para combater simples demora administrativa não possui necessariamente o mesmo objeto de uma ação destinada a revisar um ato que concedeu a progressão com data incorreta.
Cabe mandado de segurança?
O mandado de segurança pode ser utilizado quando o direito estiver demonstrado por prova documental e não houver necessidade de produção de prova complexa.
Pode ser adequado, por exemplo, quando:
- o interstício está comprovado;
- a avaliação já foi aprovada;
- a Administração reconheceu o cumprimento dos requisitos;
- o único problema é a demora na publicação;
- o indeferimento está fundamentado exclusivamente em falta de orçamento;
- o ato desrespeitou regra objetiva da carreira.
O prazo para impetração é de 120 dias, contado da ciência do ato impugnado.
Entretanto, o mandado de segurança não é, em regra, substitutivo da ação de cobrança. Valores anteriores à impetração normalmente precisam ser cobrados administrativamente ou em ação própria, conforme as Súmulas nº 269 e 271 do STF.
Quando o principal objetivo é receber diferenças remuneratórias acumuladas ou quando é necessária maior produção de provas, a ação pelo procedimento comum pode ser mais adequada.
É necessário fazer pedido administrativo antes da ação?
O requerimento administrativo é recomendável.
Ele permite que o servidor:
- informe formalmente o problema;
- apresente os documentos necessários;
- obtenha uma decisão expressa;
- conheça os fundamentos da Administração;
- delimite a data e o objeto do pedido;
- demonstre a existência da omissão ou da resistência administrativa.
A necessidade jurídica de requerimento prévio deve ser examinada conforme o tipo de ação e as circunstâncias concretas. Ainda assim, a ausência de qualquer manifestação administrativa pode dificultar a demonstração de que existe uma controvérsia efetiva.
Existe prazo para cobrar os valores?
Sim.
As pretensões contra a Fazenda Pública estão, em regra, submetidas ao prazo de cinco anos previsto no Decreto nº 20.910/1932.
Quando existe omissão continuada da Administração e o direito não foi expressamente negado, o STJ aplica, em diversas hipóteses, a Súmula nº 85. Nesse caso, não ocorre necessariamente a prescrição de todo o direito, mas apenas das parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecedem o ajuizamento da ação.
A situação pode ser diferente quando houve ato administrativo específico e definitivo de enquadramento ou de negativa. Nesses casos, o prazo de cinco anos pode atingir o próprio fundo do direito, e não apenas as parcelas anteriores.
Por isso, não é recomendável deixar a situação sem análise por longos períodos.
Quais documentos devem ser reunidos?
O servidor deve reunir, sempre que possível:
- portaria de nomeação e termo de posse;
- ficha funcional;
- histórico das progressões anteriores;
- contracheques;
- lei e regulamento da carreira;
- avaliações de desempenho;
- certificados de capacitação;
- diplomas e títulos acadêmicos;
- requerimento administrativo;
- protocolo e movimentações do processo;
- decisão de indeferimento;
- publicação da progressão, caso tenha ocorrido;
- memória de cálculo das diferenças;
- documentos que comprovem o cumprimento do interstício.
A documentação deve demonstrar três pontos centrais: quais eram os requisitos, quando eles foram preenchidos e qual prejuízo foi provocado pela demora.
A ação judicial garante a progressão?
Não automaticamente.
O Judiciário pode controlar a legalidade da conduta administrativa e determinar o cumprimento de um direito previsto em lei. Contudo, não pode criar requisitos, dispensar exigências legais sem fundamento ou conceder aumento remuneratório baseado apenas em isonomia.
O sucesso da demanda depende da demonstração de que:
- existe previsão legal para a progressão;
- o servidor cumpriu os requisitos;
- a Administração se omitiu ou decidiu ilegalmente;
- a data pretendida está de acordo com a lei da carreira;
- a pretensão não está prescrita.
O Tema nº 1.075 do STJ fortalece as ações em que o direito já está formado e a Administração tenta impedir a progressão por razões orçamentárias ou administrativas estranhas aos requisitos legais.
Conclusão
O servidor público pode entrar na Justiça quando sua progressão funcional estiver atrasada.
Se os requisitos previstos na legislação da carreira já foram preenchidos, a Administração não pode manter o processo indefinidamente paralisado nem negar o direito apenas por falta de orçamento, excesso de despesas com pessoal ou dificuldades internas.
A ação pode buscar o reconhecimento da progressão, a correção do enquadramento, a implantação do novo padrão remuneratório e o pagamento das diferenças retroativas.
Antes do ajuizamento, é essencial verificar a lei específica da carreira, a data de cumprimento dos requisitos, a existência de avaliação de desempenho, os documentos administrativos e o prazo prescricional.
Nosso escritório atua em demandas envolvendo servidores públicos, progressão e promoção funcional, enquadramento na carreira, diferenças remuneratórias, omissão administrativa e controle judicial de atos ilegais da Administração Pública.
Sobre o Escritório:
Mattozo & Ribeiro Sociedade de Advogados é especializado em Direito Administrativo, com atuação voltada especialmente para concursos públicos e servidores públicos. Há mais de uma década, o escritório atua em demandas estratégicas nessa área, consolidando-se como referência nacional pelos resultados, decisões judiciais relevantes e pela experiência acumulada ao longo dos anos.
Saiba mais em @mattozoeribeiro.
FAQ: Perguntas Frequentes
Servidor pode processar a Administração por progressão atrasada?
Sim. A ação pode ser proposta quando o servidor comprova que cumpriu os requisitos e a Administração permanece omissa ou indefere o direito ilegalmente.
A falta de orçamento impede a progressão?
Não. O STJ decidiu no Tema nº 1.075 que as restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal não impedem a progressão do servidor que preencheu os requisitos legais.
A progressão é automática?
Depende da lei da carreira. Algumas exigem avaliação de desempenho, capacitação, titulação ou requerimento. O simples decurso do tempo nem sempre é suficiente.
O servidor tem direito aos valores retroativos?
Pode ter. A data dos efeitos financeiros depende da legislação específica. Em algumas carreiras, os valores são devidos desde o preenchimento dos requisitos; em outras, existem datas próprias para a produção dos efeitos.
A Administração pode deixar de fazer a avaliação?
A Administração deve cumprir suas responsabilidades. Quando a avaliação não ocorre por omissão do órgão, o servidor pode questionar judicialmente o prejuízo, mas a solução dependerá da legislação e das provas do caso.
Mandado de segurança permite cobrar todos os atrasados?
Em regra, não. O mandado de segurança pode reconhecer e proteger o direito, mas os valores anteriores à impetração normalmente são cobrados pela via administrativa ou em ação própria.
Qual é o prazo para ajuizar a ação?
As ações contra a Fazenda Pública estão normalmente sujeitas ao prazo de cinco anos. No mandado de segurança, o prazo é de 120 dias a partir da ciência do ato impugnado.
