Administração pode negar progressão por falta de orçamento? Entenda o Tema 1.075 do STJ, os limites da LRF e os direitos do servidor que cumpriu os requisitos legais.
Introdução
O servidor público que cumpre os requisitos para progredir na carreira pode se deparar com uma justificativa relativamente comum da Administração: não existe disponibilidade orçamentária para conceder a progressão.
Em alguns casos, o órgão também afirma que os gastos com pessoal ultrapassaram os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e que, por isso, novas progressões funcionais estariam temporariamente impedidas.
Mas essa justificativa, por si só, não é suficiente.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento, no Tema Repetitivo 1.075, de que é ilegal negar progressão funcional ao servidor que já cumpriu todos os requisitos previstos em lei apenas porque o ente público ultrapassou os limites de despesa com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Isso acontece porque, quando a progressão decorre diretamente da legislação da carreira e seus requisitos estão preenchidos, ela deixa de depender de uma escolha administrativa e passa a constituir, em princípio, direito subjetivo do servidor.
O que é progressão funcional?
A progressão funcional é uma forma de desenvolvimento do servidor dentro da própria carreira.
As regras variam conforme o estatuto e o plano de cargos aplicável. Dependendo da carreira, a progressão pode exigir determinado tempo de exercício, cumprimento de interstício mínimo, avaliação de desempenho, capacitação, titulação ou outros requisitos previstos em lei ou regulamento.
Por isso, não existe uma regra única aplicável indistintamente a todos os servidores públicos.
O primeiro passo é sempre verificar a legislação específica da carreira para identificar quais requisitos precisam ser preenchidos e em que momento surge o direito à evolução funcional.
Quando todos esses requisitos já foram cumpridos e a legislação determina a progressão como consequência jurídica, a Administração não pode acrescentar, sem fundamento legal, uma nova condição baseada apenas em conveniência financeira.
A Administração pode negar a progressão alegando falta de orçamento?
Em regra, não, se todos os requisitos legais já estiverem preenchidos e a negativa estiver baseada apenas em restrição orçamentária ou nos limites de despesa com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Essa questão foi analisada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Tema 1.075, sob o rito dos recursos repetitivos.
A Primeira Seção do STJ estabeleceu que é ilegal deixar de conceder a progressão funcional quando o servidor já preencheu os requisitos previstos na legislação da carreira, ainda que o ente público tenha ultrapassado os limites de gastos com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A razão é importante: nesse cenário, a progressão não representa uma vantagem criada voluntariamente naquele momento pela Administração. Ela decorre de uma situação funcional prevista anteriormente pela própria legislação.
Se a lei estabelece que, preenchidas determinadas condições, o servidor progride na carreira, a Administração não pode transformar posteriormente esse direito em decisão facultativa utilizando uma alegação genérica de indisponibilidade financeira.
O que decidiu o STJ no Tema 1.075?
No Tema 1.075, o STJ analisou justamente a possibilidade de a Administração negar progressão funcional em razão do excesso de despesas com pessoal.
O Tribunal concluiu que a progressão, quando satisfeitos todos os requisitos legais, constitui direito subjetivo do servidor público e está abrangida pela ressalva existente no art. 22, parágrafo único, I, da Lei Complementar nº 101/2000.
A tese fixada pelo STJ considera ilegal a negativa da progressão fundada nos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal quando os requisitos previstos na legislação já estiverem integralmente preenchidos.
A decisão possui especial importância porque foi proferida sob o rito dos recursos repetitivos, mecanismo destinado à uniformização da interpretação da legislação federal.
O STJ também destacou que condicionar a progressão a circunstâncias estranhas aos requisitos estabelecidos pela própria lei acabaria transformando um direito funcional vinculado em decisão discricionária da Administração.
E o que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal?
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites para as despesas públicas com pessoal e prevê medidas de contenção quando determinados patamares são ultrapassados.
O art. 22 da Lei Complementar nº 101/2000 estabelece restrições quando a despesa total com pessoal ultrapassa 95% do respectivo limite. Entre elas está a vedação à concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração.
A própria norma, entretanto, excepciona os acréscimos decorrentes de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual.
Foi justamente essa ressalva que teve relevância no julgamento do Tema 1.075.
Segundo o STJ, a progressão funcional concedida em razão do preenchimento de requisitos previstos em lei não pode ser equiparada, para essa finalidade, à criação voluntária de nova vantagem remuneratória pela Administração.
Quando a progressão constitui consequência de determinação legal preexistente, os limites fiscais não podem ser invocados genericamente para impedir o cumprimento do direito funcional.
Então toda progressão deve ser concedida automaticamente?
Não.
O Tema 1.075 não criou um direito geral à progressão para todo servidor público nem afastou os requisitos estabelecidos pelas diferentes legislações de carreira.
Antes de discutir falta de orçamento, é necessário verificar se o servidor efetivamente adquiriu o direito à progressão.
Dependendo da legislação aplicável, podem ser exigidos interstício mínimo, avaliação de desempenho, qualificação, cursos, titulação ou outros requisitos objetivos.
Se algum requisito legal ainda não foi preenchido, a Administração poderá negar a progressão por esse fundamento.
Também é necessário verificar se aquilo que está sendo pretendido juridicamente corresponde a verdadeira progressão funcional decorrente da lei da carreira ou, ao contrário, a concessão de nova vantagem, reajuste remuneratório, reestruturação de carreira ou benefício submetido a regime jurídico diferente.
Por isso, o precedente do STJ deve ser aplicado a partir da situação concreta: o ponto decisivo é saber se existe previsão legal da progressão e se todos os requisitos exigidos para sua aquisição já foram cumpridos.
A Administração pode criar uma exigência de disponibilidade orçamentária?
Em princípio, a Administração não pode acrescentar, por ato administrativo, requisito que não esteja previsto no regime jurídico aplicável.
Se a legislação estabelece objetivamente as condições para a progressão e o servidor as cumpriu, a Administração não pode simplesmente acrescentar uma condição posterior como “existência de orçamento”, “conveniência administrativa” ou “disponibilidade financeira”, quando essa exigência não decorra do sistema normativo aplicável.
Foi justamente essa preocupação que aparece no Tema 1.075: condicionar o direito a fatores alheios aos critérios estabelecidos pela legislação poderia converter uma atuação vinculada em decisão discricionária do gestor.
Isso não significa que questões financeiras sejam juridicamente irrelevantes para a Administração Pública. A Constituição e a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecem mecanismos próprios para controle das despesas com pessoal.
O que não se admite é utilizar genericamente a responsabilidade fiscal para deixar de cumprir direito funcional que a própria legislação vigente já assegura ao servidor.
A falta de orçamento e o limite da LRF são a mesma coisa?
Não necessariamente.
É importante distinguir uma alegação administrativa genérica de “falta de orçamento” da situação especificamente analisada pelo STJ no Tema 1.075, relativa aos limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O precedente oferece fundamento particularmente forte quando a Administração utiliza esses limites fiscais para negar direito à progressão já adquirido.
Outras situações orçamentárias podem exigir análise das normas específicas envolvidas, da legislação da carreira, da natureza da vantagem e dos fundamentos concretos apresentados pelo órgão.
Por isso, uma negativa administrativa não deve ser analisada apenas pelo nome utilizado pela Administração. É necessário verificar qual norma foi invocada, quais requisitos da carreira já foram preenchidos e qual é a verdadeira razão jurídica apresentada para impedir a progressão.
O servidor pode cobrar diferenças salariais?
A negativa indevida da progressão pode produzir consequências financeiras, mas a existência e o termo inicial das diferenças remuneratórias precisam ser examinados de acordo com a legislação específica da carreira e com as circunstâncias do caso.
Em diversas controvérsias, o momento em que o servidor preenche os requisitos possui relevância para a definição dos efeitos funcionais e financeiros. Contudo, não é correto afirmar que toda progressão reconhecida judicialmente produzirá, indistintamente, diferenças desde uma mesma data.
Existem regimes funcionais com regras próprias sobre o início dos efeitos financeiros. O próprio STJ, no Tema 1.129, analisou especificamente a carreira do Seguro Social e reconheceu que o termo inicial dos efeitos financeiros pode obedecer à disciplina legal própria daquela carreira, demonstrando que progressão funcional e efeitos remuneratórios não devem ser tratados como questões automaticamente idênticas.
Também deve ser considerada a prescrição das parcelas eventualmente devidas e, conforme a medida judicial utilizada, as limitações processuais existentes para cobrança de valores anteriores ao ajuizamento.
Assim, o reconhecimento do direito à progressão e a definição das diferenças remuneratórias são questões relacionadas, mas que precisam ser examinadas separadamente.
O que fazer quando a progressão é negada por falta de orçamento?
O primeiro ponto é obter e analisar a decisão administrativa que negou a progressão.
É importante verificar qual foi o fundamento utilizado pelo órgão e reunir documentos capazes de demonstrar o preenchimento dos requisitos da carreira, como avaliações de desempenho, certificados de capacitação, registros funcionais, atos anteriores de progressão, fichas financeiras e documentos relativos ao período de exercício.
Também deve ser analisada a legislação específica do cargo ou carreira.
Se todos os requisitos foram preenchidos e a negativa estiver fundamentada exclusivamente em falta de disponibilidade financeira ou na superação dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, o entendimento firmado pelo STJ no Tema 1.075 pode ser diretamente relevante para questionar o ato.
Dependendo da situação, pode haver possibilidade de requerimento ou recurso administrativo e, persistindo a negativa ilegal, de controle judicial.
É possível recorrer à Justiça?
Sim, quando houver ilegalidade na negativa administrativa.
O Poder Judiciário pode examinar se a Administração aplicou corretamente a legislação da carreira, se os requisitos para a progressão foram preenchidos e se o fundamento utilizado para negar o direito é juridicamente válido.
No Tema 1.075, o STJ deixou claro que o Poder Público não pode utilizar genericamente crise financeira ou excesso de gastos com pessoal para deixar de cumprir legislação válida e eficaz que assegure direito subjetivo ao servidor.
Isso não significa que toda ação judicial será procedente. A análise depende da legislação da carreira, dos documentos funcionais, do momento em que os requisitos foram preenchidos, do fundamento concreto da negativa e das eventuais questões prescricionais.
Conclusão
A Administração Pública não pode, em regra, negar progressão funcional apenas alegando falta de orçamento ou excesso de despesas com pessoal, quando o servidor já tiver preenchido todos os requisitos previstos na legislação aplicável.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou essa orientação no Tema Repetitivo 1.075, reconhecendo que, nessas circunstâncias, a progressão constitui direito subjetivo decorrente de determinação legal e não pode ser afastada genericamente com fundamento na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Isso não significa que toda progressão seja automática. É indispensável verificar a legislação específica da carreira e comprovar o cumprimento integral das condições exigidas.
Se a progressão foi negada sob fundamento exclusivamente orçamentário, é importante analisar a decisão administrativa, a lei da carreira e os documentos funcionais para verificar se a justificativa utilizada pela Administração é compatível com o entendimento firmado pelo STJ.
Nosso escritório atua em demandas envolvendo servidores públicos, progressão e promoção funcional, diferenças remuneratórias, reenquadramento, direitos funcionais e controle judicial de atos administrativos, incluindo situações em que vantagens previstas em lei são negadas pela Administração sob alegação de restrições orçamentárias.
Sobre o Escritório:
Mattozo & Ribeiro Sociedade de Advogados é especializado em Direito Administrativo, com atuação voltada especialmente para concursos públicos e servidores públicos. Há mais de uma década, o escritório atua em demandas estratégicas nessa área, consolidando-se como referência nacional pelos resultados, decisões judiciais relevantes e pela experiência acumulada ao longo dos anos.
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FAQ: Perguntas Frequentes
A Administração pode negar minha progressão porque ultrapassou o limite da LRF?
Se todos os requisitos previstos na legislação da carreira já foram preenchidos, o STJ decidiu, no Tema 1.075, que é ilegal negar a progressão apenas em razão dos limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Falta de orçamento impede progressão funcional?
A mera alegação genérica de falta de orçamento não é suficiente para afastar direito à progressão já adquirido nos termos da lei. É necessário analisar o fundamento específico da negativa e a legislação da carreira.
A progressão funcional é um direito do servidor?
Pode ser. Quando a lei estabelece os requisitos e o servidor os cumpre integralmente, a progressão pode constituir direito subjetivo, não ficando sua concessão submetida à simples conveniência da Administração.
O Tema 1.075 vale para progressão horizontal e vertical?
O precedente do STJ tratou do direito à progressão funcional quando preenchidos os requisitos legais e registrou expressamente a proteção às progressões horizontal e vertical diante da alegação de limites fiscais. A aplicação concreta, porém, depende da estrutura da carreira envolvida.
A Administração pode negar a progressão se algum requisito não foi cumprido?
Sim. O Tema 1.075 pressupõe que todos os requisitos legais estejam preenchidos. Se ainda faltar avaliação, interstício, capacitação ou outra condição validamente prevista no regime da carreira, a situação jurídica é diferente.
Posso receber valores retroativos?
Pode haver diferenças remuneratórias quando uma progressão é reconhecida tardiamente, mas o termo inicial e as parcelas devidas dependem da legislação da carreira, dos fatos do caso, da prescrição e da via utilizada para reconhecimento do direito.
Posso entrar com ação judicial se minha progressão foi negada?
Se a negativa for ilegal, é possível buscar controle judicial. Antes disso, é importante analisar a decisão administrativa, os requisitos previstos na legislação e a documentação funcional que comprove seu preenchimento.
